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盡管我國保安服務業的發展有許多有利的條件,但要得到實質意義上的發展與完善,還有許多重大的問題需要認真解決。因此,不能認為存在有利條件就一定會自然而然地發展,必須對我國保安業的現狀有一個實事求是的評價,在此基礎上認真解決發展中的問題。

(一) 加快對保安服務業的立法,以有利于進一步明確保安服務業的性質、經營范圍、職責與權限等。我國的保安服務業已有18年的歷史,十多年來,管理部門和一些理論研究工作者一直沒有停止對保安業立法問題的探討。雖然公安部也出臺了一些管理規定,但層次較低,內容也不全面,其他方面的法律法規又不涉及保安業。日本的保安業(即警備業)產生于1962年,在1972年就制定了《警備業法》;新加坡在1972年成立工商保安公司的同時就頒布了《工商保安公司法令》;即使是在我國的臺灣,1978年出現了第一家保安公司“中興保全股份有限公司”,1991年就制定發布了《保全業法》。相比之下,我國對保安業的立法進程較為遲緩,嚴重制約著保安業的依法經營管理和發展。在2002年的研究生入學考試中,山東曲阜師范大學聘請300名保安人員擔任考場的監考人員,“保安進考場”一時成為輿論關注的焦點,眾說紛紜,褒貶不一;單位自建保安本來是很正常的事情,但也常常被認為是“黑保安”而被取締。出現這些問題的核心是因為沒有法律保障和依據,因此也就沒有評價的標準。其他有關對私人保鏢、私人偵探等現象的爭議,在很大程度上也是由于缺乏相應的法律規定。另外,保安服務業的組織形式是公司,即使是國家獨資的公司、提供特殊服務的企業,也應通過立法進一步明確其應有的權利,如勞務定價權、經營決策權、聯營兼并權等一般企業應有的權利。因此,應將我國保安服務業的立法提上議事日程。

(二) 建立與社會主義市場經濟體制相適應的經營管理機制,以有利于保安業的健康發展。保安服務業作為一種經濟組織,需要在社會主義市場經濟體制的大環境中生存和發展,其前提是本身的經營管理機制要與市場經濟體制相適應。在經營管理機制方面,首先需要建立的是競爭機制。按照現行的規定,目前在我國只有公安機關組建的保安服務業才是合法的,其他一律被視為非法。其依據是2001年發布的《公安部關于保安服務公司規范管理的若干規定》。此規定對于目前規范管理有一定的必要性,但長此以往是否有利于保安業的健康發展,值得思考。世界上聲譽好、經營效益好的保安服務公司沒有一個不是在激烈的市場競爭中發展起來的。即使是其他行業的品牌產品,也是在競爭中形成的。如果我國的保安服務公司只能由公安機關組建,形成一種事實上的壟斷局面,不僅服務質量和經營管理水平難以提高,而且從用戶的角度來講,對保安服務的質量幾乎沒有選擇的余地。筆者在北京大學保衛部調查時,該部領導明確提出,作為用戶,起碼應當有兩個以上的保安服務公司供他們選擇。用戶的這種要求是非常合理的,也是普遍的。如果滿足不了用戶的這種最起碼的要求,則是對用戶權利事實上的一種侵害。其后果一是目前較好的保安公司會固步自封、滿足于已有的成績;二是即使很差的保安公司也因沒有競爭對手而更加不思進取,最終使保安業整體素質下降。因此,如何建立一種合理的競爭機制,應作為一個重要的課題研究和解決。

建立競爭機制,就需要打破目前由公安機關獨家經營的壟斷局面。保安業是一種社會公共事務。現代公共管理理論認為,社會公共事務的管理可以由政府提供,也可以由非政府的組織提供,不能把政府看作是唯一的管理提供者,也不能認為只有政府才能管理好社會公共事務。政府作為社會的一部分,應該在管理方面與社會、與非政府組織互相配合,形成互動,從而最大限度地追求社會的公共利益。早在1992年,公安部主要領導就講過:“保安服務業,現在我們已經認識到這是第三產業的一部分,應當大力發展,但既然是第三產業,是企業,就要遵守市場規律,按企業去辦。而有些同志又想把它搞成官辦的,甚至讓保安人員上街值勤、參與辦案,這同政企分開、發展市場經濟顯然也是不相符的。”競爭機制是市場規律的主要內容,建立市場機制首先需要公安機關轉變觀念,打破事實上的壟斷局面。

第二是建立公安機關、保安行業協會和保安服務公司之間合理的協調機制。按照現行的規定,保安服務公司由人民政府公安機關統一領導和管理,而保安協會則作為公安機關和保安服務公司之間的行業中介組織,履行非政府行為的管理職能,使政府的有關方針政策得到落實,同時出于對行業利益的維護,將本行業的情況和要求向政府反映,這是世界各國通行的做法。在競爭機制還未建立的情況下,三者之間的協調就顯得十分重要。三方面的關系如果協調的好,則可以有效地促進保安業的發展。按照普遍的規律,企業與政府、行業協會與政府、企業與行業協會之間的矛盾是客觀存在的,如企業會對政府過多地干涉企業的經營權利和侵占企業的利益不滿,政府也會對企業過多地考慮經濟效益而忽略社會效益不滿,行業協會在既代表企業利益,又部分地要代表政府態度的情況下往往左右為難。目前我國這種現象還不嚴重,一是因為市場競爭的矛盾不突出;二是保安協會現在所起的作用是一種具有實際意義上的政府組織的作用。但在保安業的發展過程當中,將不可避免地出現矛盾。因此,進一步明確政府公安機關、保安服務公司、保安協會的職責,建立三者之間的協調機制,也是保證保安服務業健康發展的重要因素之一。

(三) 提高服務質量,加強服務質量的監督,以有利于樹立保安服務業的良好聲譽和形象。保安服務業既然是一種服務性的行業,就應該像其他服務行業一樣,加強服務質量的監督,以提高服務質量。這種監督不僅應該有內部的監督,而且應該有來自外部的監督。監督的途徑一方面可以借鑒國外的經驗,在行業內部成立監督機構,如在保安協會內部成立監督機構,加強自律;另一方面通過政府職能部門制定保安服務業的服務標準,并通過政府的有關部門對服務標準的執行情況進行監督檢查;三是允許用戶對服務質量不好的公司和保安人員進行投訴。深圳市保安公司總經理在一篇文章中曾提到,一個大學在對社會100種職業進行問卷調查時,保安職業被評排在第99位,僅在“三陪女”之前。這種現象值得深思。排除社會認同程度、個別保安人員違法亂紀等因素之外,服務質量以及由服務質量所帶來的職業聲譽是不可忽視的因素。

(四) 拓寬服務領域,發展安全防范技術,以提高保安服務業的市場競爭能力。英國的保安從業人員約有30萬,保安業年營業額從1981年的3.57億增長到1995年的25億英鎊,年增長率在9%～22%之間變化;美國的保安從業人員有210萬;即使在南非,保安從業人員也達到40萬,保安業的年產值達到相當于人民幣120億元。除去人力資源價值等不可比因素,從業人員數量和營業額達到如此規模的原因在于不斷拓寬業務領域,提高保安服務的科技含量。我國的保安業從業人員1995年有25萬人,1469家保安公司,產值15億元,到2000年保安公司數量沒有增加,從業人員只增加約5萬人,產值按照規劃也只有50億元。相比之下,發展速度較慢,其主要原因在于這兩方面比較薄弱。

在保安業務領域,1988年5月公安部在給國務院關于組建保安服務公司的報告中規定的服務項目有5項,而2001年公安部關于保安服務公司規范管理的規定中,確定的經營范圍還有5項,而且取消了提供人身安全的服務。可以看出,十多年來其經營范圍基本上沒有新的進展,一直在較低層次上徘徊,基本局限在人工看護、押運、參與文體、商業等較大型活動的安全保衛等方面。而規定中沒有的經營項目,又在地下滋長,客觀上造成一方面現有的合法經營范圍滿足不了社會的多種需要,一方面又導致了其他非法經營現象的存在。在發展安全防范技術方面,盡管在公安部關于經營范圍的規定中有“研制開發、推廣應用各類安全技術防范產品,承接各類安全技術防范系統工程,并提供相應的技術服務”的內容,但保安公司本身擁有的安全防范技術資源(包括技術人員資源、生產企業資源等)非常有限,再加上社會上在公安機關注冊的不同資質等級的此類企業已經很多,保安公司在技術領域的競爭中明顯處于不利的地位,因此,有關提供安全技術防范服務方面的市場占有份額是非常低的。為了適應我國保安業在入世后的市場競爭能力,一方面在政策上對拓寬服務領域要積極進行扶持,一方面在經營管理上要敢于突破現有的規定,只要是市場有需求,保安業就應當有所為。從此意義上講,“保安進考場”現象是一種大膽的嘗試。在開展安全技術防范服務方面,保安公司本身要在吸引人才、爭取資源方面大膽地進行探索。

(五) 發展和規范保安教育培訓,以保證從業人員整體素質的提高,同時為保安業的進一步職業化、專業化提供支持。由于職業的社會聲望、人們對保安業的觀念認識以及勞動報酬等方面的影響,我國的保安服務業現在還未成為能夠吸引素質較好的社會群體所從事的一種職業。保安業的從業人員中絕大多數是農村青年,文化程度低、人員流動性大,隊伍不穩定;經營管理人員沒有形成一定規模的企業家隊伍,由行政手段管理企業的現象比較普遍;高級專業保安人才儲備不足,難以承擔較高層次的保安服務;保安理論研究隊伍不夠穩定,多數是研究公安業務的人作為一種附加的興趣在從事研究工作,以致于至今還沒有產生研究保安方面的真正專家。這種現狀如果不改變,將會在較深層次上影響我國保安業的發展。

發展和規范保安教育培訓,應從三個方面規劃與考慮:一是對初級保安人員的基礎培訓,保安人員按照等級所進行的晉級培訓(如南非把保安員分為5個級別),以及專業培訓(如看護、押運等)。二是對保安公司的經營管理人員所進行的培訓。我國保安公司的經營管理人員基本上是由公安機關在在職民警中選派的,市場競爭意識、經營意識、企業管理理論知識普遍缺乏,在角色轉換的同時,知識更新的差距必須縮短。三是高級保安專業人才的培養和儲備,即使現在市場開發對高級人才的需求還不十分迫切,但需要從戰略發展的高度儲備人才,國外知名的保安公司之所以成功,擁有大量的各種高級人才是重要的條件。這三個方面的教育和培訓如果能成為現實,我國的保安業不僅會在國內取得較大的發展,而且才能有資本到國際市場去競爭。

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